Onze visie

 

Effectief en proportioneel besturen van veiligheid

De angst voor onveiligheid speelt een steeds belangrijker rol in de het politiek-mediale debat. Het gaat daarbij zowel om de sociale als de fysieke onveiligheid. Hierbij is fysieke onveiligheid gedefinieerd als de bedreiging van gezondheid van mensen en van goederen door allerhande ongevallen. Sociale onveiligheid is de bedreiging van gezondheid en goederen door moedwillige criminele handelingen van derden. Het telkens weer oplaaiende publiek debat over het al dan niet opnemen van een vorm van ‘recht op veiligheid’ in de Grondwet is een treffende illustratie van deze toenemende angst.

Voor het openbaar bestuur is het vormgeven en uitvoeren van veiligheidsbeleid daarmee een precaire taak kerntaak. De beschikbare middelen zijn per definitie beperkt en er is nog meer belangrijks te regelen dan veiligheid.

Het wetenschappelijk onderzoek en onderwijs richt zich in het algemeen op specifieke veiligheidsproblemen en effectieve beheersing daarvan. Denk aan het vele onderzoek naar verschijningsvormen van en bestrijden van sociale onveiligheid. Het meeste onderzoek is met andere woorden monodisciplinair met nauwelijks aandacht voor de verhouding van kosten en baten van veiligheidsinterventies.

Vanuit bestuurkundig, sociaalwetenschappelijk en juridische perspectief is er weinig onderzoek dat zich concentreert op het besturen van veiligheid in bredere zin, dat wil zeggen op de wijze waarop het openbaar bestuur veiligheidsbeleid ontwikkelt, vaststelt en uitvoert vanuit een integraal perspectief. Dus hoe worden veiligheidsbelangen beleidsmatig afgewogen tegen andere belangen en hoe neem je efficiency mee in de uitvoering.

Crisislab wil vanuit bestuurskundig, sociaalwetenschappelijk en juridisch perspectief een bijdrage leveren aan de theorievorming, wetenschappelijk onderzoek en onderwijs op het gebied van veiligheidsbeleid.

 

Thema’s in het meerjarig onderzoeksprogramma Crisislab

Verantwoordelijkheidsverdeling tussen burgers, private partijen en overheid

Er zijn vele partijen betrokken bij de bescherming van de fysieke en sociale veiligheid. De overheid is er daar ‘slechts’ één van. De grote verantwoordelijkheid die aan die overheid wordt toegekend is in de loop der jaren verschoven. Waar er ooit sprake was van een ‘eigenschuldcultuur’ waarbinnen individuen zelf de volledige verantwoordelijkheid droegen voor ongevallen/schade die hen overkwam heerst er nu een ‘nieuwe schuldcultuur’ waarbij de verantwoordelijkheid voor ongevallen/schade bijna automatisch bij anderen en dan vooral de overheid wordt gelegd.

Wat is nu precies de motivator en de portee van de beleidsontwikkeling van de centrale en decentrale overheden inzake de verantwoordelijkheidsverdeling voor fysieke en sociale veiligheid? Hoe wordt in dit beleid bijvoorbeeld met de spanning tussen objectieve en subjectieve waarde van beschermende maatregelen omgegaan? Als een specifieke deelvraag: hoe verhoudt zich de langjarige beleidswens om tot meer publiek-private samenwerking te komen tot een politiek-bestuurlijke en juridische werkelijkheid waarbij de veiligheidsverantwoordelijkheid van de overheid dominant is? Van belang bij onderzoek naar de verschuiving van veiligheidsverantwoordelijkheid is vanzelfsprekend ook aandacht voor het veranderende wettelijk kader (al dan niet Europees verband) en de jurisprudentie terzake.

Binnen dit thema hoort met nadruk ook de beleidsmatige aandacht voor de rol van de burger zelf als het gaat om zowel preventieve als repressieve maatregelen. De betiteling van die rol verandert ongeveer per kabinet: zelfredzaamheid, participatie en nu weer weerbaarheid.

Risicobeheersing

Het spreekwoord ‘voorkomen is beter dan genezen’ vat de klassieke opvatting over de vormgeving van veiligheidsbeleid goed samen. Een bijna directe implicatie is dat incidenten lijken te wijzen op een ‘falen’ van het veiligheidsbeleid; incidenten leiden daarmee bijna onvermijdelijk tot nieuw fysiek veiligheidsbeleid. Ook afgezien van incidenten en de daarmee samenhangende ‘windows of opportunity’ lijkt er sprake van een onvermijdelijk uitdijend fysiek veiligheidsbeleid op alle fronten, dat wil zeggen van preventieve regelgeving tot toezicht en handhaving.

In samenhang met de hierboven al gesignaleerde verschuiving van een schuldcultuur naar een voorzorgscultuur is de vraag welke politiek-bestuurlijke processen, bureaucratische patronen en interactievormen hiertussen doorslaggevend zijn als het gaat om de maatregelen die ter bescherming van fysieke veiligheid worden genomen? In eerder onderzoek is al gewezen op het belang van verschillende vormen van symbolisch handelen ten behoeve van verschillende ‘publiek’ (media, bevolking, Tweede kamer, etc.).

Beleid en praktijk van crisisbeheersing

Crisisbeheersing bestaat –in termen van de zogenaamde veiligheidsketen– uit preparatie (voorbereiding op het beheersen van crises), respons (het daadwerkelijk stabiliseren van een crisis) en herstel (het terugkeren naar een normale situatie). Crisisbeheersing vindt plaats op verschillende niveaus; van uitvoerend tot politiek-bestuurlijk.

Het beleid van de rijksoverheid richt zich sinds de jaren tachtig op het bevorderen van opschaling van het openbaar bestuur, dat wil zeggen het doen vormen van grotere publieke organisaties. Het veiligheidsbeleid is daar geen uitzondering op. Zo is per 1 oktober 2010 middels de Wet veiligheidsregio’s intergemeentelijke samenwerking op het gebied van de crisisbeheersing in zogenaamde ‘veiligheidsregio’s’ waarin de drie hulpverleningsdiensten en de gemeenten samenwerken verplicht. Onderzoek naar de oorzaken en effecten van dit beleid is noodzakelijk vanuit de optiek van beleidsoptimalisatie en beleidsverantwoording.

Een kernelement bij crisisbeheersing is (de poging tot) afstemming van de inspanningen die op de verschillende niveaus worden verricht. Binnen het domein van de crisisbeheersing zijn coördinatie- en commandostructuren bedacht die die afstemming zouden moeten garanderen. Evaluaties wijzen echter telkens weer op dezelfde tekortkomingen hetgeen wijst op een nog onvolkomen inzicht in de wijze waarop afstemming bereikt kan worden. Cruciaal voor zowel het opereren van hulpverleningsdiensten als van strategisch en politiek-bestuurlijk leidinggevenden tijdens acute crises is inzicht in de wijze waarop deze functionarissen onder (tijds)druk beslissen. In de tweede helft van de jaren negentig is op dit terrein een aantal fundamentele doorbraken tot stand gekomen (naturalistic decision making) die binnen de context van de crisisbeheersing toepasbaar zijn in de dagelijkse praktijk. Die praktijk is echter weerbarstig, wetenschappelijke inzichten worden vrij consequent genegeerd. Waarom is dit nu zo en kan deze niet productieve houding doorbroken worden?

 

Belangrijke opbrengsten van meer dan 15 jaar Crisislab onderzoek

Het FAB-CM-model. Dit model is door Crisislab ontwikkeld, een realistisch model ter ondersteuning van de commandovoering voor frontlijnleidinggevenden. Trainingen van Crisislab voor operationeel leidinggevenden gebaseerd op het FABCM-model hebben de waarde ervan laten zien.

FAB-CM staat voor:

– Factfinding: het gericht zoeken van (afwijkende) informatie
– Analyse: het analyseren van de actief gevonden informatie
– Besluitvorming: het nemen van een beslissing om eventueel in te grijpen
– Communicatie: het geven van een of meerdere opdrachten
– Monitoring: het toezien op de uitvoering van de opdrachten door uitvoerende eenheden.

U kunt meer lezen over FAB-CM in bijvoorbeeld de onderstaande literatuur:

 

Het functioneren van commandostructuur (COPI, ROT en GBT/RBT) tijdens rampen en crises. Opbrengsten zijn bijvoorbeeld incidentenvaluaties variërend van de Vuurwerkramp in Enschede (2000), de cafébrand in Volendam (2001), de brand in de Koningkerk in Haarlem (2003), de stroomstoring in de Bommelerwaard (2007), evaluatie van de brand in De Punt (2008),  de evaluatie aanpak H1N1 (2011) en de evaluatie van de tramaanslag in Utrecht (2018) .Voor meer evaluaties zie de publicatielijsten van Ira Helsloot en Astrid Scholtens.

Uit deze, maar ook andere evaluaties van grootschalige incidenten, zijn steeds weer dezelfde knelpunten zichtbaar. Wat ons betreft wijst dit op een fundamenteel probleem als het gaat om (de werking van) de commandostructuur. De voor de hand liggende aanbevelingen die in vrijwel iedere evaluatie worden gedaan, raken daarmee feitelijk dan ook niet de kern waar het echt om zou moeten gaan.

Wij zwengelen daartoe al een decenniumlang de discussie aan over de werking van de commandostructuur door het houden van presentaties en het schrijven van columns en artikelen, zie bijvoorbeeld Samenwerking in crisisbeheersing en een discussie in het magazine Nationale Veiligheid. In Drenthe is op basis van ons onderzoek, theorieën over natuurlijke besluitvorming (zie bijvoorbeeld Samenwerking in crisisbeheersing) en met ondersteuning van Astrid Scholtens een andere werkwijze, inclusief een effectievere, slagkrachtigere commandostructuur ontwikkeld en geïmplementeerd, zie bijvoorbeeld het artikel ‘Crisisbeheersing in Drenthe’ en de rapportage Hoe doen we het effectiever en efficiënter in de regio Drenthe. 

Ook in de veiligheidsregio Twente is, met ondersteuning van Crisislab, inmiddels deze tweelaagse commandostructuur geïmplementeerd. Het bewaken van de doeltreffende eenvoud van het systeem blijft lastig en voor andere regio’s zijn bureaupolitieke belangen nog steeds reden om een niet werkende structuur in de lucht te houden.

Frontlijnsturing, d.w.z. wil zeggen leidinggeven op operationeel niveau. Een belangrijke vraag voor de implementatiebestuurskundige is hoe vastgesteld beleid daadwerkelijk uitgevoerd kan worden. In de visie van Crisislab is de wellicht meest cruciale factor hier de frontlijnleidinggevende.

Jelle Groenendaal verrichtte promotieonderzoek naar commandovoering door operationele leidinggevenden (officieren van dienst) van brandweer en politie in zowel de ‘koude’ als ‘repressieve’ fase. Onderdeel van zijn onderzoek is het analyseren van videobeelden gemaakt door een camera aan de helm van brandweerofficieren tijdens oefeningen en echte incidenten. Dit onderzoek heeft onder meer geleid tot de ontwikkeling van het al genoemde FAB-CM model waarmee de commandovoering van operationele leidinggevenden geanalyseerd en verbeterd kan worden.

Daarnaast heeft Crisislab in opdracht van de Commissie Politie en Wetenschap meerdere onderzoeken verricht naar de frontlijnsturing binnen de politie. Onder meer is in kaart gebracht op welke wijze sturing gegeven wordt aan de netwerkfunctie van wijkagenten van de politiekorpsen Brabant Zuid-Oost en Amsterdam-Amstelland, zie Politie in de netwerksamenleving (2012). Ander onderzoek richtte zich op de mate waarin de teamleiding van grote recherchezaken gevoelig is voor besluitvormingsvalkuilen en de betekenis die dit heeft voor de effectiviteit en efficiency van de opsporing, zie Tunnelvisie op tunnelvisie (2012). Grote onderzoeken zijn die naar een efficiëntere noodhulp en opsporing. In beide gevallen laten pilots die door ons begeleid zijn zien dat de politie veel efficiënter kan werken maar dat de motivatie bij de politieleiding ontbreekt om dit ook werkelijk te realiseren

Communicatie. Een essentieel onderdeel van redelijk veiligheidsbeleid en goede crisisbeheersing is communicatie met de maatschappij. Veel van de klassieke aanbevelingen zijn gebaseerd op onderzoek naar risicoperceptie – en dat is wat anders dan risicoacceptatie – en op de ervaring van, in de woorden van Paul ’t Hart, adviseurs met één crisiservaring. Crisislab onderzoekt wat de behoeften en verwachtingen van burgers werkelijk zijn.

Een kernresultaat van het onderzoek van Crisislab is dat de burger ‘narrig’ is: wie de burger benadert met simpele vragen krijgt een simpel, emotie-gestuurd en egocentrisch antwoord. Nuances in de vraagstelling en/of het plaatsen van de burger in de positie van een bestuurder leidt tot veel meer genuanceerde en vooral rationele mening. De VU-oratie van Ira Helsloot De symboliek voorbij (2007) kondigt deze kernonderzoekslijn aan. Als ‘mijlpaalpublicatie’ zien wij het tweejarige onderzoek dat is samengevat in Nieuwe perspectieven op de omgang met risico’s en verantwoordelijkheden (min BZK, 2012).

De narrige burger staat ook centraal in het tijdschrift Bestuurskunde ‘Hoezo zijn (on)veiligheidsbeslissingen lastig publiekelijk te verantwoorden?’ (2018). Internationaal is hierover o.a. gepubliceerd in het European Journal of Risk Regulation  ‘The intractable citizen and the one sighted risk professional’ (2012) en ‘The ever-continuing underestimation of the general public’ (2024) in de Journal of Risk Research.

Proportioneel veiligheidsbeleid. Het startpunt voor ons onderzoek is de constatering dat veel veiligheidsbeleid disproportioneel is, omdat onvoldoende zicht is op of rekening gehouden is met de werkelijke kosten en baten van het beleid. Een kernopgave van ons onderzoek is om die feiten te achterhalen en op basis daarvan te bepalen hoe redelijk veiligheid beleid eruit zou moeten zien. Om niet in de valkuil van een op voorhand kansloze ideaaltypische utilistische benadering te vallen, bestuderen we ook de wijze waarop veiligheidsbeleid in de praktijk tot stand komt in wisselwerking tussen bestuur, politiek, ambtenaren, media, (externe) adviseurs en niet te vergeten de (narrige) burger zelf.

Algemene ‘mijlpaalpublicaties’ uit de eerste onderzoeksperiode zijn: Risico’s en redelijkheid (2010) een poging om in opdracht van het toenmalige ministerie van BZK te komen tot een rijksbreed beoordelingskader voor risicobeleid, Veiligheid boven alles (2011), beschouwingen over de invloed van de risicoregelreflex (Boom 2011), Veiligheid als (bij)product (2012), oratie Radboud Universiteit, Nieuwe perspectieven op de omgang met risico’s en verantwoordelijkheden (min BZK, 2012),

Binnen het fysiek veiligheidsdomein zijn hier ondertussen meer dan 20 onderzoeksrapporten over verschenen die op deze site te vinden zijn.

Vanaf 2020 loopt er ook een onderzoekslijn naar proportionele medicatieveiligheid die tot een tiental publicaties heeft geleid.

Ook internationaal zijn hierover al meer dan tien artikelen gepubliceerd.

Zelfredzaamheid. Ditbetreft alle handelingen die door burgers, vrijwilligers, organisaties en bedrijven worden verricht ter voorbereiding op, tijdens en na een crisis om zichzelf en anderen te helpen en de gevolgen te beperken.

De eerste studie in Nederland naar zelfredzaamheid op het terrein van de fysieke veiligheid was Ruitenberg en Helsloot (2004): Zelfredzaamheid van burgers bij zware ongevallen en rampen; internationaal is deze gepubliceerd in het Journal of Contingencies and Crisis Management (2004). De bottomline van deze onderzoeken is dat ook de moderne burger nog zeer zelfredzaam is in crisissituaties, niet in paniek raakt maar zich juist extra sociaal gedraagt.

Breder onderzoek naar zelfredzaamheid is door Crisislab verricht naar aanleiding van bijvoorbeeld: de stroomstoring in de Bommelerwaard (2007) (zie hier een artikel in het Magazine Nationale Veiligheid over het onderzoek), de stroomstoring in de Bollenstreek (2010), het neerstorten van een Turkish Airlines vliegtuig nabij Schiphol (zie (Zelf)redzaamheid tijdens de poldercrash (2009)), de evacuatie als gevolg van de dreigende overstroming in Groningen in januari 2012 en het optreden van de Utrechtse bevolking na de tramaanslag uit 2018.

Binnen de regio Amsterdam-Amstelland waar Ira Helsloot toen nog als hoofd rampenbestrijding werkzaam was, zijn verschillende (pilot)projecten gestart om vooral meer gebruik van zelfredzaamheid door de overheid(shulpdiensten) te laten maken. Jelle Groenendaal en (voormalig Crisislabmedewerker) Barry van ‘t Padje zijn hiervan projectleiders geweest. Publicaties die hierop ingaan zijn de Zelfredzaamheidsbundel (2009) en een artikel in het Tijdschrift voor Veiligheid uit 2008.

Het onderzoek naar het (zelf)redzame gedrag van burgers is voor Crisislab aanleiding om tot een realistische vormgeving van de crisisbeheersing te komen:

Het onderzoek Slachtofferregistratie in redelijkheid en rationaliteit (2011) was de basis voor de Slachtoffer Informatie Systematiek die in 2012 door het Veiligheidsberaad is goedgekeurd.

Inzichten uit het door Crisislab uitgevoerde onderzoek naar Zelfredzaamheid bij brand in spoortunnels (2011) zijn gebruikt bij het verbeteren van het risico- en crisismanagement door spoorwegpartijen en professionele hulpdiensten bij een brand in een spoortunnel.

Ira Helsloot nam deel aan de Commissie Bevolkingszorg Op Orde, die werd ondersteund door Astrid Scholtens. De commissie heeft een visie ontwikkeld en een aantal prestatie-eisen die de basis zijn voor een realistische(re) bevolkingszorg die uitgaat van (zelf)redzaamheid van betrokkenen. De publicatie is hier te downloaden.

Astrid Scholtens was penvoerder voor een een traject om tot een fundamentele herbezinning te komen in de regio’s Gooi en Vechtstreek, Utrecht en Flevoland. Dit heeft geleid tot de publicatie Nodig of overbodig? Een fundamentele herbezinning op de bevolkingszorg (2012). Astrid Scholtens ondersteunde een implementatietraject Zelfredzaamheid in Drenthe en zij nam deel aan de expertgroep zelfredzaamheid van het Nederlandse Rode Kruis. Voor het Nederlands Instituut Bedrijfshulpverlening (NIBHV) heeft Crisislab een praktische visie ontwikkeld waarin beschreven wordt hoe de zelfredzaamheid van zorgorganisaties beter kan worden benut en versterkt.